教育公益信托：學(xué)校管理新模式
來(lái)源： 時(shí)間：2006-09-04
【作者：謝錫美】
·現(xiàn)代信托已經(jīng)發(fā)展成為一種提供專業(yè)管理的渠道，將委托人的某些職能委托給具有專門知識(shí)和技能的人履行，有助于實(shí)現(xiàn)受益人信托利益的最大化，這也是現(xiàn)代信托對(duì)于管理效率的追求。
·教育公益信托指的就是以從事各級(jí)各類學(xué)校教育、社會(huì)教育或其他與教育相關(guān)事項(xiàng)為目的，為維護(hù)廣大受教育者的利益，其設(shè)立及受托人的確定需經(jīng)教育主管部門許可的信托。
·建立我國(guó)教育公益信托制度，即有其法律依據(jù)，也有其內(nèi)在和外在的可能性?？梢灶A(yù)見，教育公益信托作為一種新型學(xué)校管理模式，將得到越來(lái)越多的關(guān)注、研究及應(yīng)用。
教育公益信托，作為一種學(xué)校管理模式，在國(guó)外不但有理論研究，而且早已運(yùn)用于實(shí)踐之中。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于2001年6月出臺(tái)了《教育公益信托許可及監(jiān)督辦法》。公益信托作為一種新型管理理念，雖然已經(jīng)引入到我國(guó)除教育以外的一些公共事業(yè)領(lǐng)域，但在教育領(lǐng)域仍然還有許多問(wèn)題有待研究。本文主要針對(duì)教育公益信托中的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探析。
一、公益信托基本理論
（一）信托源流及其實(shí)質(zhì)
信托是一個(gè)法律上的概念，來(lái)源于英國(guó)，至今已有數(shù)百年的歷史。當(dāng)今世界各國(guó)的信托法，都是以英國(guó)信托法為藍(lán)本的。何謂信托，根據(jù)《中華人民共和國(guó)信托法》第2條的規(guī)定，是指委托人基于對(duì)受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為。信托具有如下特征：
第一，信托的產(chǎn)生是基于委托人與受托人之間的信任關(guān)系。
第二，信托關(guān)系由委托人、受托人和受益人三方人組成。委托人是提出委托要求并對(duì)受托人授權(quán)的人，是信托財(cái)產(chǎn)的所有者；受托人是接受委托并按約定的條件對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理或處理的人；受益人是享受信托財(cái)產(chǎn)利益的人。
第三，財(cái)產(chǎn)權(quán)與利益相分離。一方面，受托人享有財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以像處理自己的財(cái)產(chǎn)一樣管理和處分，并與第三人交易；另一方面，他又不能為自己的利益使用信托財(cái)產(chǎn)。
第四，受托人以自己的名義對(duì)外從事活動(dòng)。
利用信托原理，一個(gè)人在沒(méi)有能力或者不愿親自管
理財(cái)產(chǎn)的情況下，可以將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給自己信任并有能力管理財(cái)產(chǎn)的人（即受托人）并指示受托人將信托財(cái)產(chǎn)及其收益用于受益人的利益。現(xiàn)代信托已經(jīng)發(fā)展成為一種提供專業(yè)管理的渠道，將委托人的某些職能委托給具有專門知識(shí)和技能的人履行，有助于實(shí)現(xiàn)受益人信托利益的最大化，這也是現(xiàn)代信托對(duì)于管理效率的追求。
信托法律關(guān)系中最具實(shí)質(zhì)意義的是委托人基于對(duì)受托人的信任而產(chǎn)生的委托代理關(guān)系。
所謂委托代理關(guān)系，詹森和麥克林（Jensen and Meckling，1976）認(rèn)為：它是“一個(gè)人或一些人（委托人Principal）委托一個(gè)人或一些人（代理人Agent）根據(jù)委托人利益從事活動(dòng)，并相應(yīng)地授予代理人決策權(quán)的契約關(guān)系”。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，委托代理關(guān)系大量地表現(xiàn)為股份公司中資本所有者和企業(yè)決策者（董事會(huì)、總經(jīng)理或經(jīng)理）之間的關(guān)系，存在于企業(yè)的每一個(gè)管理層次上。委托代理關(guān)系的實(shí)質(zhì)是企業(yè)所有者放棄了對(duì)企業(yè)的直接經(jīng)營(yíng)權(quán)，委托自己挑選的代理人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，并設(shè)計(jì)一種機(jī)制或合同，能給代理人提代某種刺激和動(dòng)力，使其按有利于委托人的利益、目標(biāo)去努力工作，委托人向代理人支付報(bào)酬。
?。ǘ┕嫘磐屑肮嫘磐泄芾淼膰?guó)際經(jīng)驗(yàn)
依照信托的目的，信托可分為公益信托與私益信托。私益信托是委托人為了自己和其他特定人的利益而設(shè)定的信托。公益信托，依據(jù)《中華人民共和國(guó)信托法》第六章的規(guī)定，是指出于公共利益的目的，為維護(hù)社會(huì)公眾或者一定范圍內(nèi)的社會(huì)公眾受益而設(shè)立的信托。其目的必須有利于全社會(huì)或者社會(huì)中的部分公眾。教育公益信托指的就是以從事各級(jí)各類學(xué)校教育、社會(huì)教育或其他與教育相關(guān)事項(xiàng)為目的，為維護(hù)廣大受教育者的利益，其設(shè)立及受托人的確定需經(jīng)教育主管部門許可的信托。公益信托具有以下特征：
第一，公益信托是有償?shù)姆尚袨椋芡腥耸芪腥酥袨楣婺康?，管理或處分信托?cái)產(chǎn)，受托人有權(quán)依約取得報(bào)酬。
第二，公益信托是要式的法律行為，設(shè)立公益信托必須采取書面形式，如信托合同、遺囑或其他法律、行政法規(guī)規(guī)定的書面形式。信托合同簽訂時(shí)或受托人承諾時(shí)，公益信托合同成立。
第三，設(shè)立公益信托必須經(jīng)過(guò)有關(guān)公益事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，否則不能以公益信托的名義進(jìn)行活動(dòng)。
世界各國(guó)在對(duì)公用事業(yè)的管理中，美國(guó)主要采用私有化的方式，由私有企業(yè)承擔(dān)；德國(guó)強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)，政府直接提供公共產(chǎn)品；法國(guó)則成功地實(shí)施了“委托管理”制度，在世界各地影響巨大，我們?cè)诖朔Q其為“法國(guó)模式”。
“法國(guó)模式”星在保持公用事業(yè)所有權(quán)的前提下，政府與受托企業(yè)通過(guò)簽訂契約來(lái)明確雙方的行為與職責(zé)范圍，受托企業(yè)有對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行技術(shù)開發(fā)、創(chuàng)新的權(quán)力和義務(wù)，政府有權(quán)對(duì)受托企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，并保留對(duì)其價(jià)格干預(yù)和單方終止契約的權(quán)力，法國(guó)委托管理的特點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面：
?。?）通過(guò)契約，明確界定政府和受托企業(yè)的關(guān)系
受托企業(yè)依據(jù)契約自主經(jīng)營(yíng)，自主開發(fā)，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，政府不得干預(yù)。政府擁有遴選受托企業(yè)的權(quán)利，但一旦選定，簽訂臺(tái)約，便不能越權(quán)對(duì)企業(yè)干涉。雙方是一種長(zhǎng)期合作的關(guān)系，也是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。
?。?）管理體制靈活多樣
委托管理方式，可應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用服務(wù)業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域。行使委托管理權(quán)的機(jī)構(gòu)多種多樣，可以是國(guó)家、地方政府，也可以是具體的公共部門。獲得委托管理權(quán)的企業(yè)，可以是國(guó)營(yíng)企業(yè)，也可以是私營(yíng)企業(yè)、公私合營(yíng)或外資企業(yè)。
（3）合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制
針對(duì)不同行業(yè)、企業(yè)的具體特點(diǎn)，制定不同的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)力案，主要有全部風(fēng)險(xiǎn)委托管理、部分風(fēng)險(xiǎn)委托管理和有限風(fēng)險(xiǎn)委托管理三種形式。
?。?）完善的監(jiān)督機(jī)制
包括受托企業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)生存機(jī)制和政府、居民的外部的監(jiān)控機(jī)制。公用事業(yè)的市場(chǎng)，影響面大，一旦受托企業(yè)不能很好地履行職責(zé)，企業(yè)形象將會(huì)遭受巨大損害，嚴(yán)重的甚至無(wú)法在市場(chǎng)止繼續(xù)生存。因而受托企業(yè)一般都有強(qiáng)烈的自律機(jī)制。外部的監(jiān)督更強(qiáng)化了這一機(jī)制。
二、公益
信托引入學(xué)校管理制度的可行性研究
?。ㄒ唬┙⑽覈?guó)教育公益信托制度的內(nèi)在可能性
我國(guó)公辦學(xué)?，F(xiàn)在實(shí)行的是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制或黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的管理體制下，當(dāng)所有者（政府）為學(xué)校提供了財(cái)產(chǎn)要素，做出了相應(yīng)的制度安排，由政府（教育行政主管部門）選任的校長(zhǎng)按設(shè)定的目標(biāo)管理學(xué)校時(shí)，雙方之間就成立了一種委托－代理關(guān)系。根據(jù)委托代理理論，當(dāng)委托人選定代理人之后，就等于雙方已經(jīng)達(dá)成默契，各種制度規(guī)則就形成雙方的契約內(nèi)容，代理人執(zhí)行各種規(guī)章制度如同履約，雖然這種契約并未以正式的文本簽署。當(dāng)然，由于我國(guó)對(duì)公辦教育實(shí)行的仍然是高度集中的管理體制，公辦學(xué)校各項(xiàng)權(quán)利集于政府一身，在這種政校合一的管理模式中，這種委托代理關(guān)系只不過(guò)是被弱化了，而并未消失。正是因?yàn)檫@一層原因，使得我國(guó)現(xiàn)行公辦學(xué)校委托代理關(guān)系具有以下特點(diǎn)：第一，委托代理層次多，代理鏈條長(zhǎng)；第二，初始委托人以虛擬的形式存在；第三，各中間層次的層中人扮演著雙重角色。
從上面的分析來(lái)看，在我國(guó)公辦學(xué)校管理機(jī)制上引入信托理論并不存在制度性障礙，因?yàn)樾磐蟹申P(guān)系中最具實(shí)質(zhì)意義的就是委托人基于對(duì)受托人的信任而產(chǎn)生的委托代理關(guān)系?，F(xiàn)行公辦學(xué)校治理結(jié)構(gòu)之所以出現(xiàn)諸多缺失，很大一部分原因是現(xiàn)行的公辦學(xué)校委托－代理契約關(guān)系不明確、不健全所致，而這一原因則說(shuō)明有必要依據(jù)公益信托的理論完善我國(guó)現(xiàn)行的公辦學(xué)校委托－代理關(guān)系。
?。ǘ┙⑽覈?guó)教育公益信托制度的外在可能性
1．建立教育公益信托制度可以降低代理成本，從而提高學(xué)校管理效益
代理是需要成本的。根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)公用事業(yè)規(guī)制理論，通過(guò)委托管理產(chǎn)生的收益（包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益）大于政府直接經(jīng)營(yíng)的收益，采用委托管理的方式才是合理的。因此，現(xiàn)行的公辦學(xué)校委托代理關(guān)系一開始就存在相當(dāng)?shù)牟缓侠硇?。而在公辦學(xué)校的委托代理問(wèn)題上引入教育公益信托制度的話，由于受托人的產(chǎn)生可以采用招標(biāo)的方式產(chǎn)生，這樣就可在成本最小的條件下使效益最大化。最重要的是，采用教育公益信托制度后，可用大量的社會(huì)監(jiān)督（家長(zhǎng)、社區(qū)監(jiān)督）代替政府監(jiān)督，這樣可實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)督費(fèi)用的最小化。因此，引入教育公益信托制度可減少委托代理成本，提高學(xué)校管理效益。
2．采用教育公益信托管理有利于規(guī)范政府行為，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換
根據(jù)WTO自由貿(mào)易、公平競(jìng)爭(zhēng)、減少干預(yù)、規(guī)則透明的原則和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所倡導(dǎo)的“小政府，大市場(chǎng)”的理想狀態(tài)，政府應(yīng)減少對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，退出一切競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，讓市場(chǎng)在資源的配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。教育產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，因此，教育產(chǎn)品必須由政府負(fù)責(zé)提供，但這并不意味著要由政府直接生產(chǎn)，政府可以通過(guò)購(gòu)買來(lái)提供這種服務(wù)。對(duì)于教育產(chǎn)品的提供，可采用公益信托的方式，這樣，政府既可以將學(xué)校的具體運(yùn)行和托管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行置于可控制的范圍之中，又避免了直接參與辦學(xué)所帶來(lái)的種種弊端，有利于政府由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“大包大攬”全能型政府向“有所為，有所不為”的“小政府”型轉(zhuǎn)換。
3．采用教育公益信托管理方式，可為社會(huì)提供更多更好的優(yōu)質(zhì)教育產(chǎn)品
由于市場(chǎng)機(jī)制的作用，受托人通過(guò)激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取對(duì)公辦學(xué)校的管理經(jīng)營(yíng)權(quán)，且受到由于辦學(xué)不善而被委托人剔除的威脅（終止委托合約），因而有較強(qiáng)的動(dòng)力和高效的激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)提高辦學(xué)效率獲取較高的回報(bào)率，就能充分發(fā)揮受托人的辦學(xué)潛能，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，這將有利于滿足社會(huì)公眾獲得高質(zhì)量教育的需求。
（三）建立我國(guó)教育公益信托的法律依據(jù)
《中華人民共和國(guó)信托法》第六章第61條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展公益信托。”并在第60條對(duì)公益信托的適用范圍作了規(guī)定，即適用于：救濟(jì)貧困；救助災(zāi)民；扶助殘疾人；發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)；發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境；發(fā)展其他社會(huì)公益事業(yè)。信托法的這一規(guī)定，為在我國(guó)教育事業(yè)領(lǐng)域引入公益信托制度提供了充分的法律依據(jù)。
從信托業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，伴隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，信托職能已經(jīng)突破了金融業(yè)這一傳統(tǒng)范圍而呈不斷擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。首先，信托的應(yīng)用在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域異?；钴S。社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中有什么樣的需求，就會(huì)有什么樣的信托出現(xiàn)。如適應(yīng)大眾投資的需要，就出現(xiàn)了“投資基金信托”（英國(guó)稱“單位信托”）；適應(yīng)公司籌資需要，就出現(xiàn)了“公司債信托”和“融資租賃信托”；適應(yīng)減緩勞資矛盾，維持企業(yè)穩(wěn)定的需要，就出現(xiàn)了“雇員受益信托”等等。其次，信托同樣活躍于經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域之外。如為適應(yīng)發(fā)展社會(huì)公益和福利的需要，出現(xiàn)了眾多以信托為基本形式的基金會(huì)；為維護(hù)政府和官員的廉潔形象，美、日等國(guó)又設(shè)計(jì)出了“強(qiáng)制信托”，把信托又引入了政治領(lǐng)域。另外，信托可運(yùn)用于國(guó)企改造，除抓大放小、股份制改造等形式外，利用信托制度，對(duì)企業(yè)實(shí)行“托管”更有其獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)。
從這里可以看出，現(xiàn)代社會(huì)信托職能已經(jīng)超出了金融領(lǐng)域而走向了廣泛的社會(huì)生活領(lǐng)域，在教育領(lǐng)域引入信托制度是完全可行的。
三、教育公益信托
法律關(guān)系主體的權(quán)責(zé)關(guān)系
教育公益信托法律關(guān)系的主體是委托人、受托人和受益人。從一般意義上說(shuō)，委托人是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織。教育公益信托的委托人一般是指區(qū)縣級(jí)以上的教育行政主管部門、民辦學(xué)校的舉辦者及學(xué)校。以“愛心工程”、“學(xué)生科技創(chuàng)新基金”、“校辦企業(yè)”為對(duì)象的信托，其委托人可以是學(xué)校；以學(xué)校為對(duì)象的信托，其委托人必須是區(qū)縣以上的教育行政主管部門或民辦學(xué)校的舉辦者，本文主要也是針對(duì)這類委托而言的。教育公益信托的受托人是具有完全民事行為能力的法人組織，一般應(yīng)該為具有辦學(xué)資質(zhì)的教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，且應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)區(qū)縣級(jí)以上的教育行政主管部門批準(zhǔn)才可擔(dān)任。教育公益信托的受益人是特定學(xué)校的受教育者。
公益信托還涉及到兩方當(dāng)事人，一是公益信托的管理者棗有關(guān)管理機(jī)構(gòu)。公益信托的監(jiān)察者棗信托監(jiān)察人。在以學(xué)校為對(duì)象的公益信托中，委托人、管理者和監(jiān)察人具有重合性，即都為區(qū)縣級(jí)以上的教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者。
?。ㄒ唬┪蟹剑▍^(qū)縣級(jí)以上教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者）的權(quán)利與義務(wù)
1．知情權(quán)。教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者有權(quán)了解托管學(xué)校的管理運(yùn)營(yíng)情況，有權(quán)查閱、抄錄或者復(fù)制與托管學(xué)校財(cái)產(chǎn)有關(guān)的帳目及相關(guān)文件，并有權(quán)要求受托人作出說(shuō)明。
2．調(diào)整權(quán)。一旦出現(xiàn)設(shè)立信托時(shí)未能預(yù)見的特別事由，致使對(duì)托管學(xué)校的管理不利于托管目的的實(shí)現(xiàn)或不符合受教育者的利益時(shí)，教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者有權(quán)要求受托人調(diào)整管理方法。
3．撤銷權(quán)。受托人違反托管目的處分學(xué)校財(cái)產(chǎn)或者因違背管理職責(zé)，造成學(xué)校重大責(zé)任事故時(shí)，有權(quán)自其知道或者應(yīng)當(dāng)知道撤銷原因之日起一年內(nèi)，撤銷受托人的該處分行為。教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者還可以要求受托人賠償損失。
4．監(jiān)督權(quán)。托管期間，教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者對(duì)托管機(jī)構(gòu)和受托管理學(xué)校享有監(jiān)督權(quán)，但不再享有直接管理權(quán)，不再直接管理學(xué)校人事安排。托管學(xué)校的校長(zhǎng)不再由教育行政主管部門任命或者民辦學(xué)校的舉辦者委任，而是由托管機(jī)構(gòu)成立的學(xué)校董事會(huì)聘請(qǐng)。
5．督導(dǎo)權(quán)。教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者依據(jù)委托管理協(xié)議，對(duì)受托學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)水平進(jìn)行經(jīng)常性的督導(dǎo)，或組織有資質(zhì)的中介組織對(duì)學(xué)校的發(fā)展水平進(jìn)行評(píng)價(jià)。
6．評(píng)價(jià)權(quán)。教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者對(duì)受托學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量狀況要形成評(píng)價(jià)報(bào)告，每三年對(duì)托管機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)定托管機(jī)構(gòu)是否符合繼續(xù)對(duì)學(xué)校進(jìn)行托管的要求，形成的評(píng)價(jià)報(bào)告要向社會(huì)公示。
7．獎(jiǎng)懲權(quán)。政府職能部門或者民辦學(xué)校的舉辦者，對(duì)辦學(xué)質(zhì)量、效益好的托管機(jī)構(gòu)和受托學(xué)校要及時(shí)給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)辦學(xué)質(zhì)量差、水平低、效益差，并產(chǎn)生不良社會(huì)影響的托管機(jī)構(gòu)要及時(shí)給予批評(píng)并責(zé)令其限期整改。在規(guī)定的整改期限內(nèi)，未進(jìn)行整改或整改后仍未達(dá)到整改保證要求的，有權(quán)提前終止托管協(xié)議。由政府接辦或由非國(guó)家機(jī)關(guān)的力量接辦。
8．異議權(quán)。受托人職責(zé)終止時(shí)，應(yīng)當(dāng)向教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者作出學(xué)校管理績(jī)效及學(xué)校財(cái)產(chǎn)處理綜合報(bào)告，教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者對(duì)委托人有提出異議的權(quán)利。
9．給付托管學(xué)校財(cái)產(chǎn)的義務(wù)。信托關(guān)系成立后，教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者應(yīng)及時(shí)將托管學(xué)校財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人，并保證該財(cái)產(chǎn)沒(méi)有瑕疵。
10．給付報(bào)酬的義務(wù)。信托關(guān)系成立后，教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者應(yīng)按照托管協(xié)議向受托人給付報(bào)酬。
?。ǘ┦芡蟹郊赐泄軝C(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)
1．自主管理權(quán)。托管機(jī)構(gòu)享有對(duì)所委托管理的學(xué)校自主經(jīng)營(yíng)和自我管理的權(quán)利，包括：人事權(quán)、財(cái)務(wù)核算權(quán)、教育教學(xué)管理等權(quán)利。
2．獲得報(bào)酬權(quán)。托管機(jī)構(gòu)可以根據(jù)托管協(xié)議的規(guī)定取得報(bào)酬，如托管協(xié)議事先未做出約定的，經(jīng)當(dāng)事人協(xié)商同意，可以做出補(bǔ)充規(guī)定，未作事先或者補(bǔ)充約定，不得收取報(bào)酬。對(duì)于約定的報(bào)酬，經(jīng)當(dāng)事人協(xié)商同意，可以增減其數(shù)額。但如果托管機(jī)構(gòu)違反托管目的處分學(xué)校財(cái)產(chǎn)或者因違背管理職責(zé)，造成重大責(zé)任事故的，在未恢復(fù)原狀或者未予以賠償之前，不得請(qǐng)求給付報(bào)酬。因上述原因托管機(jī)構(gòu)對(duì)第三人所負(fù)債務(wù)或者自己所受到的損失，以其提供的風(fēng)險(xiǎn)保證金承擔(dān)。
3．優(yōu)先受償權(quán)。托管機(jī)構(gòu)在托管過(guò)程中正常支出的費(fèi)用，因托管事務(wù)而對(duì)第三人所負(fù)的債務(wù)，以托管學(xué)校的動(dòng)產(chǎn)承擔(dān)。
4．辭任權(quán)。經(jīng)教育行政主管部門批準(zhǔn)，托管機(jī)構(gòu)可以辭任，但在新的受托人選出前仍然應(yīng)履行管理學(xué)校的職責(zé)。
5．托管機(jī)構(gòu)的其他權(quán)利：
第一，開展面向社會(huì)需要的學(xué)校管理與咨詢業(yè)務(wù)。托管機(jī)構(gòu)根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要和董事會(huì)章程，在堅(jiān)持教育事業(yè)公益性的前提下，可依法承接其他公辦或民辦學(xué)校的管理與咨詢業(yè)務(wù)。由托管機(jī)構(gòu)輸出管理咨詢服務(wù)的其他項(xiàng)目按照市場(chǎng)形式運(yùn)作，可面向社會(huì)和市場(chǎng)開展教育有償服務(wù)。
第二，舉辦業(yè)余學(xué)校。托管機(jī)構(gòu)在所屬學(xué)校內(nèi)部可以舉辦面向社會(huì)的非學(xué)歷教育，包括英語(yǔ)、計(jì)算機(jī)、體育、藝術(shù)等；還可以對(duì)外舉辦各種形式的非學(xué)歷培訓(xùn)。
第三，進(jìn)行教育國(guó)際交流服務(wù)。根據(jù)《中外合作辦學(xué)條例》的精神和其他有關(guān)規(guī)定，托管機(jī)構(gòu)可以開展與國(guó)際著名教育機(jī)構(gòu)的教育項(xiàng)目合作與交流?？梢越M織中外學(xué)生和教師交流；可以組織面向國(guó)際的聯(lián)合課程開發(fā)；可以開展國(guó)際合作的教師、校長(zhǎng)培訓(xùn)；還可以舉辦國(guó)際國(guó)內(nèi)的教育理論與實(shí)踐交流研討會(huì)。
第四，教育規(guī)劃與辦學(xué)設(shè)計(jì)。從學(xué)校營(yíng)運(yùn)的角度，托管機(jī)構(gòu)可以根據(jù)社會(huì)和其他學(xué)校需要，開展教育規(guī)劃設(shè)計(jì)研究與開發(fā)?？梢猿薪訁^(qū)域性教育發(fā)展規(guī)劃的研究任務(wù)；可以幫助指導(dǎo)托管學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)研制學(xué)校發(fā)展規(guī)劃；可以接受社會(huì)委托，開展教育投資的評(píng)估與論證；可以幫助學(xué)校開展課程與教育項(xiàng)目的開發(fā)與研制。
6．有效管理的義務(wù)。托管機(jī)構(gòu)必須恪盡職守，本著誠(chéng)實(shí)信用、謹(jǐn)慎、有效的原則，管理學(xué)校事務(wù)。
7．親自處理的義務(wù)。托管機(jī)構(gòu)在托管期間不得將托管學(xué)校的管理事務(wù)再轉(zhuǎn)托管給其他人。
8．規(guī)范管理的義務(wù)。托管機(jī)構(gòu)應(yīng)建立規(guī)范的管理制度，成立由各方代表組成的董事會(huì)，對(duì)托管學(xué)校的重大方針政策做出決策。董事會(huì)的人員設(shè)置為5或7名，設(shè)董事長(zhǎng)1人，董事若干。董事會(huì)原則一年召開兩次會(huì)議，如有半數(shù)以上的董事提議，可根據(jù)需要召開董事會(huì)。
9．保證的義務(wù)。托管機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)國(guó)家合格學(xué)校的要求提出明確的辦學(xué)目標(biāo)，在達(dá)到政府規(guī)定的合格學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步提高學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平。
10．報(bào)告并公示的義務(wù)：第一，定期報(bào)告。托管機(jī)構(gòu)在每個(gè)學(xué)年度，必須對(duì)有關(guān)學(xué)校的辦學(xué)水平、辦學(xué)質(zhì)量等方面的資料及學(xué)校財(cái)產(chǎn)運(yùn)行情況作出定期報(bào)告，報(bào)教育行政主管部門核準(zhǔn)，并由托管機(jī)構(gòu)向社會(huì)公示，接受社會(huì)的評(píng)價(jià)、監(jiān)督。第二，終止報(bào)告。托管事務(wù)終止后，托管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于終止事由發(fā)生之日起十五日內(nèi)，形成托管期間學(xué)校管理績(jī)效綜合報(bào)告及學(xué)校財(cái)產(chǎn)狀況結(jié)算報(bào)告，報(bào)教育行政主管部門核準(zhǔn)，并由受托人向全社會(huì)公示。
11．規(guī)范收費(fèi)的義務(wù)。托管機(jī)構(gòu)應(yīng)按照政府價(jià)格部門的核準(zhǔn)，規(guī)范收費(fèi)。
12．保障的義務(wù)。托管機(jī)構(gòu)應(yīng)保證學(xué)生在校的健康安全，重視學(xué)生的食品、衛(wèi)生等安全。
13．保證校產(chǎn)不流失的義務(wù)。托管機(jī)構(gòu)對(duì)所受托學(xué)校，要保證國(guó)有資產(chǎn)的不流失。在未經(jīng)政府有關(guān)部門許可的情況下，不得任意改變學(xué)校建筑的結(jié)構(gòu)、功能、布局，以避免造成重大傷害事故。
?。ㄈ┦芤嫒思磳W(xué)校受教育者的權(quán)利與義務(wù)
受益人除了享有教育行政主管部門所享有的知情權(quán)外，還有：
1．建議調(diào)整權(quán)。當(dāng)托管機(jī)構(gòu)及其工作人員管理措施不當(dāng)，造成學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量滑坡時(shí)，可以向托管機(jī)構(gòu)提出調(diào)整管理權(quán)。
2．建議撤銷權(quán)。當(dāng)托管機(jī)構(gòu)及其工作人員違背管理職責(zé)，造成學(xué)校重大責(zé)任事故時(shí)，受益人可以向委托人即教育行政主管部門提出撤銷托管機(jī)構(gòu)托管資格的建議權(quán)。
作者單位：上海市教育科學(xué)研究院民辦教育研究所
·現(xiàn)代信托已經(jīng)發(fā)展成為一種提供專業(yè)管理的渠道，將委托人的某些職能委托給具有專門知識(shí)和技能的人履行，有助于實(shí)現(xiàn)受益人信托利益的最大化，這也是現(xiàn)代信托對(duì)于管理效率的追求。
·教育公益信托指的就是以從事各級(jí)各類學(xué)校教育、社會(huì)教育或其他與教育相關(guān)事項(xiàng)為目的，為維護(hù)廣大受教育者的利益，其設(shè)立及受托人的確定需經(jīng)教育主管部門許可的信托。
·建立我國(guó)教育公益信托制度，即有其法律依據(jù)，也有其內(nèi)在和外在的可能性?？梢灶A(yù)見，教育公益信托作為一種新型學(xué)校管理模式，將得到越來(lái)越多的關(guān)注、研究及應(yīng)用。
教育公益信托，作為一種學(xué)校管理模式，在國(guó)外不但有理論研究，而且早已運(yùn)用于實(shí)踐之中。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于2001年6月出臺(tái)了《教育公益信托許可及監(jiān)督辦法》。公益信托作為一種新型管理理念，雖然已經(jīng)引入到我國(guó)除教育以外的一些公共事業(yè)領(lǐng)域，但在教育領(lǐng)域仍然還有許多問(wèn)題有待研究。本文主要針對(duì)教育公益信托中的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探析。
一、公益信托基本理論
（一）信托源流及其實(shí)質(zhì)
信托是一個(gè)法律上的概念，來(lái)源于英國(guó)，至今已有數(shù)百年的歷史。當(dāng)今世界各國(guó)的信托法，都是以英國(guó)信托法為藍(lán)本的。何謂信托，根據(jù)《中華人民共和國(guó)信托法》第2條的規(guī)定，是指委托人基于對(duì)受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為。信托具有如下特征：
第一，信托的產(chǎn)生是基于委托人與受托人之間的信任關(guān)系。
第二，信托關(guān)系由委托人、受托人和受益人三方人組成。委托人是提出委托要求并對(duì)受托人授權(quán)的人，是信托財(cái)產(chǎn)的所有者；受托人是接受委托并按約定的條件對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理或處理的人；受益人是享受信托財(cái)產(chǎn)利益的人。
第三，財(cái)產(chǎn)權(quán)與利益相分離。一方面，受托人享有財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以像處理自己的財(cái)產(chǎn)一樣管理和處分，并與第三人交易；另一方面，他又不能為自己的利益使用信托財(cái)產(chǎn)。
第四，受托人以自己的名義對(duì)外從事活動(dòng)。
利用信托原理，一個(gè)人在沒(méi)有能力或者不愿親自管
理財(cái)產(chǎn)的情況下，可以將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給自己信任并有能力管理財(cái)產(chǎn)的人（即受托人）并指示受托人將信托財(cái)產(chǎn)及其收益用于受益人的利益。現(xiàn)代信托已經(jīng)發(fā)展成為一種提供專業(yè)管理的渠道，將委托人的某些職能委托給具有專門知識(shí)和技能的人履行，有助于實(shí)現(xiàn)受益人信托利益的最大化，這也是現(xiàn)代信托對(duì)于管理效率的追求。
信托法律關(guān)系中最具實(shí)質(zhì)意義的是委托人基于對(duì)受托人的信任而產(chǎn)生的委托代理關(guān)系。
所謂委托代理關(guān)系，詹森和麥克林（Jensen and Meckling，1976）認(rèn)為：它是“一個(gè)人或一些人（委托人Principal）委托一個(gè)人或一些人（代理人Agent）根據(jù)委托人利益從事活動(dòng)，并相應(yīng)地授予代理人決策權(quán)的契約關(guān)系”。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，委托代理關(guān)系大量地表現(xiàn)為股份公司中資本所有者和企業(yè)決策者（董事會(huì)、總經(jīng)理或經(jīng)理）之間的關(guān)系，存在于企業(yè)的每一個(gè)管理層次上。委托代理關(guān)系的實(shí)質(zhì)是企業(yè)所有者放棄了對(duì)企業(yè)的直接經(jīng)營(yíng)權(quán)，委托自己挑選的代理人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，并設(shè)計(jì)一種機(jī)制或合同，能給代理人提代某種刺激和動(dòng)力，使其按有利于委托人的利益、目標(biāo)去努力工作，委托人向代理人支付報(bào)酬。
?。ǘ┕嫘磐屑肮嫘磐泄芾淼膰?guó)際經(jīng)驗(yàn)
依照信托的目的，信托可分為公益信托與私益信托。私益信托是委托人為了自己和其他特定人的利益而設(shè)定的信托。公益信托，依據(jù)《中華人民共和國(guó)信托法》第六章的規(guī)定，是指出于公共利益的目的，為維護(hù)社會(huì)公眾或者一定范圍內(nèi)的社會(huì)公眾受益而設(shè)立的信托。其目的必須有利于全社會(huì)或者社會(huì)中的部分公眾。教育公益信托指的就是以從事各級(jí)各類學(xué)校教育、社會(huì)教育或其他與教育相關(guān)事項(xiàng)為目的，為維護(hù)廣大受教育者的利益，其設(shè)立及受托人的確定需經(jīng)教育主管部門許可的信托。公益信托具有以下特征：
第一，公益信托是有償?shù)姆尚袨椋芡腥耸芪腥酥袨楣婺康?，管理或處分信托?cái)產(chǎn)，受托人有權(quán)依約取得報(bào)酬。
第二，公益信托是要式的法律行為，設(shè)立公益信托必須采取書面形式，如信托合同、遺囑或其他法律、行政法規(guī)規(guī)定的書面形式。信托合同簽訂時(shí)或受托人承諾時(shí)，公益信托合同成立。
第三，設(shè)立公益信托必須經(jīng)過(guò)有關(guān)公益事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，否則不能以公益信托的名義進(jìn)行活動(dòng)。
世界各國(guó)在對(duì)公用事業(yè)的管理中，美國(guó)主要采用私有化的方式，由私有企業(yè)承擔(dān)；德國(guó)強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)，政府直接提供公共產(chǎn)品；法國(guó)則成功地實(shí)施了“委托管理”制度，在世界各地影響巨大，我們?cè)诖朔Q其為“法國(guó)模式”。
“法國(guó)模式”星在保持公用事業(yè)所有權(quán)的前提下，政府與受托企業(yè)通過(guò)簽訂契約來(lái)明確雙方的行為與職責(zé)范圍，受托企業(yè)有對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行技術(shù)開發(fā)、創(chuàng)新的權(quán)力和義務(wù)，政府有權(quán)對(duì)受托企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，并保留對(duì)其價(jià)格干預(yù)和單方終止契約的權(quán)力，法國(guó)委托管理的特點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面：
?。?）通過(guò)契約，明確界定政府和受托企業(yè)的關(guān)系
受托企業(yè)依據(jù)契約自主經(jīng)營(yíng)，自主開發(fā)，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，政府不得干預(yù)。政府擁有遴選受托企業(yè)的權(quán)利，但一旦選定，簽訂臺(tái)約，便不能越權(quán)對(duì)企業(yè)干涉。雙方是一種長(zhǎng)期合作的關(guān)系，也是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。
?。?）管理體制靈活多樣
委托管理方式，可應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用服務(wù)業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域。行使委托管理權(quán)的機(jī)構(gòu)多種多樣，可以是國(guó)家、地方政府，也可以是具體的公共部門。獲得委托管理權(quán)的企業(yè)，可以是國(guó)營(yíng)企業(yè)，也可以是私營(yíng)企業(yè)、公私合營(yíng)或外資企業(yè)。
（3）合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制
針對(duì)不同行業(yè)、企業(yè)的具體特點(diǎn)，制定不同的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)力案，主要有全部風(fēng)險(xiǎn)委托管理、部分風(fēng)險(xiǎn)委托管理和有限風(fēng)險(xiǎn)委托管理三種形式。
?。?）完善的監(jiān)督機(jī)制
包括受托企業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)生存機(jī)制和政府、居民的外部的監(jiān)控機(jī)制。公用事業(yè)的市場(chǎng)，影響面大，一旦受托企業(yè)不能很好地履行職責(zé)，企業(yè)形象將會(huì)遭受巨大損害，嚴(yán)重的甚至無(wú)法在市場(chǎng)止繼續(xù)生存。因而受托企業(yè)一般都有強(qiáng)烈的自律機(jī)制。外部的監(jiān)督更強(qiáng)化了這一機(jī)制。
二、公益
信托引入學(xué)校管理制度的可行性研究
?。ㄒ唬┙⑽覈?guó)教育公益信托制度的內(nèi)在可能性
我國(guó)公辦學(xué)?，F(xiàn)在實(shí)行的是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制或黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的管理體制下，當(dāng)所有者（政府）為學(xué)校提供了財(cái)產(chǎn)要素，做出了相應(yīng)的制度安排，由政府（教育行政主管部門）選任的校長(zhǎng)按設(shè)定的目標(biāo)管理學(xué)校時(shí)，雙方之間就成立了一種委托－代理關(guān)系。根據(jù)委托代理理論，當(dāng)委托人選定代理人之后，就等于雙方已經(jīng)達(dá)成默契，各種制度規(guī)則就形成雙方的契約內(nèi)容，代理人執(zhí)行各種規(guī)章制度如同履約，雖然這種契約并未以正式的文本簽署。當(dāng)然，由于我國(guó)對(duì)公辦教育實(shí)行的仍然是高度集中的管理體制，公辦學(xué)校各項(xiàng)權(quán)利集于政府一身，在這種政校合一的管理模式中，這種委托代理關(guān)系只不過(guò)是被弱化了，而并未消失。正是因?yàn)檫@一層原因，使得我國(guó)現(xiàn)行公辦學(xué)校委托代理關(guān)系具有以下特點(diǎn)：第一，委托代理層次多，代理鏈條長(zhǎng)；第二，初始委托人以虛擬的形式存在；第三，各中間層次的層中人扮演著雙重角色。
從上面的分析來(lái)看，在我國(guó)公辦學(xué)校管理機(jī)制上引入信托理論并不存在制度性障礙，因?yàn)樾磐蟹申P(guān)系中最具實(shí)質(zhì)意義的就是委托人基于對(duì)受托人的信任而產(chǎn)生的委托代理關(guān)系?，F(xiàn)行公辦學(xué)校治理結(jié)構(gòu)之所以出現(xiàn)諸多缺失，很大一部分原因是現(xiàn)行的公辦學(xué)校委托－代理契約關(guān)系不明確、不健全所致，而這一原因則說(shuō)明有必要依據(jù)公益信托的理論完善我國(guó)現(xiàn)行的公辦學(xué)校委托－代理關(guān)系。
?。ǘ┙⑽覈?guó)教育公益信托制度的外在可能性
1．建立教育公益信托制度可以降低代理成本，從而提高學(xué)校管理效益
代理是需要成本的。根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)公用事業(yè)規(guī)制理論，通過(guò)委托管理產(chǎn)生的收益（包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益）大于政府直接經(jīng)營(yíng)的收益，采用委托管理的方式才是合理的。因此，現(xiàn)行的公辦學(xué)校委托代理關(guān)系一開始就存在相當(dāng)?shù)牟缓侠硇?。而在公辦學(xué)校的委托代理問(wèn)題上引入教育公益信托制度的話，由于受托人的產(chǎn)生可以采用招標(biāo)的方式產(chǎn)生，這樣就可在成本最小的條件下使效益最大化。最重要的是，采用教育公益信托制度后，可用大量的社會(huì)監(jiān)督（家長(zhǎng)、社區(qū)監(jiān)督）代替政府監(jiān)督，這樣可實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)督費(fèi)用的最小化。因此，引入教育公益信托制度可減少委托代理成本，提高學(xué)校管理效益。
2．采用教育公益信托管理有利于規(guī)范政府行為，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換
根據(jù)WTO自由貿(mào)易、公平競(jìng)爭(zhēng)、減少干預(yù)、規(guī)則透明的原則和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所倡導(dǎo)的“小政府，大市場(chǎng)”的理想狀態(tài)，政府應(yīng)減少對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，退出一切競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，讓市場(chǎng)在資源的配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。教育產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，因此，教育產(chǎn)品必須由政府負(fù)責(zé)提供，但這并不意味著要由政府直接生產(chǎn)，政府可以通過(guò)購(gòu)買來(lái)提供這種服務(wù)。對(duì)于教育產(chǎn)品的提供，可采用公益信托的方式，這樣，政府既可以將學(xué)校的具體運(yùn)行和托管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行置于可控制的范圍之中，又避免了直接參與辦學(xué)所帶來(lái)的種種弊端，有利于政府由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“大包大攬”全能型政府向“有所為，有所不為”的“小政府”型轉(zhuǎn)換。
3．采用教育公益信托管理方式，可為社會(huì)提供更多更好的優(yōu)質(zhì)教育產(chǎn)品
由于市場(chǎng)機(jī)制的作用，受托人通過(guò)激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取對(duì)公辦學(xué)校的管理經(jīng)營(yíng)權(quán)，且受到由于辦學(xué)不善而被委托人剔除的威脅（終止委托合約），因而有較強(qiáng)的動(dòng)力和高效的激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)提高辦學(xué)效率獲取較高的回報(bào)率，就能充分發(fā)揮受托人的辦學(xué)潛能，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，這將有利于滿足社會(huì)公眾獲得高質(zhì)量教育的需求。
（三）建立我國(guó)教育公益信托的法律依據(jù)
《中華人民共和國(guó)信托法》第六章第61條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展公益信托。”并在第60條對(duì)公益信托的適用范圍作了規(guī)定，即適用于：救濟(jì)貧困；救助災(zāi)民；扶助殘疾人；發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)；發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境；發(fā)展其他社會(huì)公益事業(yè)。信托法的這一規(guī)定，為在我國(guó)教育事業(yè)領(lǐng)域引入公益信托制度提供了充分的法律依據(jù)。
從信托業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，伴隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，信托職能已經(jīng)突破了金融業(yè)這一傳統(tǒng)范圍而呈不斷擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。首先，信托的應(yīng)用在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域異?；钴S。社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中有什么樣的需求，就會(huì)有什么樣的信托出現(xiàn)。如適應(yīng)大眾投資的需要，就出現(xiàn)了“投資基金信托”（英國(guó)稱“單位信托”）；適應(yīng)公司籌資需要，就出現(xiàn)了“公司債信托”和“融資租賃信托”；適應(yīng)減緩勞資矛盾，維持企業(yè)穩(wěn)定的需要，就出現(xiàn)了“雇員受益信托”等等。其次，信托同樣活躍于經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域之外。如為適應(yīng)發(fā)展社會(huì)公益和福利的需要，出現(xiàn)了眾多以信托為基本形式的基金會(huì)；為維護(hù)政府和官員的廉潔形象，美、日等國(guó)又設(shè)計(jì)出了“強(qiáng)制信托”，把信托又引入了政治領(lǐng)域。另外，信托可運(yùn)用于國(guó)企改造，除抓大放小、股份制改造等形式外，利用信托制度，對(duì)企業(yè)實(shí)行“托管”更有其獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)。
從這里可以看出，現(xiàn)代社會(huì)信托職能已經(jīng)超出了金融領(lǐng)域而走向了廣泛的社會(huì)生活領(lǐng)域，在教育領(lǐng)域引入信托制度是完全可行的。
三、教育公益信托
法律關(guān)系主體的權(quán)責(zé)關(guān)系
教育公益信托法律關(guān)系的主體是委托人、受托人和受益人。從一般意義上說(shuō)，委托人是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織。教育公益信托的委托人一般是指區(qū)縣級(jí)以上的教育行政主管部門、民辦學(xué)校的舉辦者及學(xué)校。以“愛心工程”、“學(xué)生科技創(chuàng)新基金”、“校辦企業(yè)”為對(duì)象的信托，其委托人可以是學(xué)校；以學(xué)校為對(duì)象的信托，其委托人必須是區(qū)縣以上的教育行政主管部門或民辦學(xué)校的舉辦者，本文主要也是針對(duì)這類委托而言的。教育公益信托的受托人是具有完全民事行為能力的法人組織，一般應(yīng)該為具有辦學(xué)資質(zhì)的教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，且應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)區(qū)縣級(jí)以上的教育行政主管部門批準(zhǔn)才可擔(dān)任。教育公益信托的受益人是特定學(xué)校的受教育者。
公益信托還涉及到兩方當(dāng)事人，一是公益信托的管理者棗有關(guān)管理機(jī)構(gòu)。公益信托的監(jiān)察者棗信托監(jiān)察人。在以學(xué)校為對(duì)象的公益信托中，委托人、管理者和監(jiān)察人具有重合性，即都為區(qū)縣級(jí)以上的教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者。
?。ㄒ唬┪蟹剑▍^(qū)縣級(jí)以上教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者）的權(quán)利與義務(wù)
1．知情權(quán)。教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者有權(quán)了解托管學(xué)校的管理運(yùn)營(yíng)情況，有權(quán)查閱、抄錄或者復(fù)制與托管學(xué)校財(cái)產(chǎn)有關(guān)的帳目及相關(guān)文件，并有權(quán)要求受托人作出說(shuō)明。
2．調(diào)整權(quán)。一旦出現(xiàn)設(shè)立信托時(shí)未能預(yù)見的特別事由，致使對(duì)托管學(xué)校的管理不利于托管目的的實(shí)現(xiàn)或不符合受教育者的利益時(shí)，教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者有權(quán)要求受托人調(diào)整管理方法。
3．撤銷權(quán)。受托人違反托管目的處分學(xué)校財(cái)產(chǎn)或者因違背管理職責(zé)，造成學(xué)校重大責(zé)任事故時(shí)，有權(quán)自其知道或者應(yīng)當(dāng)知道撤銷原因之日起一年內(nèi)，撤銷受托人的該處分行為。教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者還可以要求受托人賠償損失。
4．監(jiān)督權(quán)。托管期間，教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者對(duì)托管機(jī)構(gòu)和受托管理學(xué)校享有監(jiān)督權(quán)，但不再享有直接管理權(quán)，不再直接管理學(xué)校人事安排。托管學(xué)校的校長(zhǎng)不再由教育行政主管部門任命或者民辦學(xué)校的舉辦者委任，而是由托管機(jī)構(gòu)成立的學(xué)校董事會(huì)聘請(qǐng)。
5．督導(dǎo)權(quán)。教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者依據(jù)委托管理協(xié)議，對(duì)受托學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)水平進(jìn)行經(jīng)常性的督導(dǎo)，或組織有資質(zhì)的中介組織對(duì)學(xué)校的發(fā)展水平進(jìn)行評(píng)價(jià)。
6．評(píng)價(jià)權(quán)。教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者對(duì)受托學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量狀況要形成評(píng)價(jià)報(bào)告，每三年對(duì)托管機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)定托管機(jī)構(gòu)是否符合繼續(xù)對(duì)學(xué)校進(jìn)行托管的要求，形成的評(píng)價(jià)報(bào)告要向社會(huì)公示。
7．獎(jiǎng)懲權(quán)。政府職能部門或者民辦學(xué)校的舉辦者，對(duì)辦學(xué)質(zhì)量、效益好的托管機(jī)構(gòu)和受托學(xué)校要及時(shí)給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)辦學(xué)質(zhì)量差、水平低、效益差，并產(chǎn)生不良社會(huì)影響的托管機(jī)構(gòu)要及時(shí)給予批評(píng)并責(zé)令其限期整改。在規(guī)定的整改期限內(nèi)，未進(jìn)行整改或整改后仍未達(dá)到整改保證要求的，有權(quán)提前終止托管協(xié)議。由政府接辦或由非國(guó)家機(jī)關(guān)的力量接辦。
8．異議權(quán)。受托人職責(zé)終止時(shí)，應(yīng)當(dāng)向教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者作出學(xué)校管理績(jī)效及學(xué)校財(cái)產(chǎn)處理綜合報(bào)告，教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者對(duì)委托人有提出異議的權(quán)利。
9．給付托管學(xué)校財(cái)產(chǎn)的義務(wù)。信托關(guān)系成立后，教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者應(yīng)及時(shí)將托管學(xué)校財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人，并保證該財(cái)產(chǎn)沒(méi)有瑕疵。
10．給付報(bào)酬的義務(wù)。信托關(guān)系成立后，教育行政主管部門或者民辦學(xué)校的舉辦者應(yīng)按照托管協(xié)議向受托人給付報(bào)酬。
?。ǘ┦芡蟹郊赐泄軝C(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)
1．自主管理權(quán)。托管機(jī)構(gòu)享有對(duì)所委托管理的學(xué)校自主經(jīng)營(yíng)和自我管理的權(quán)利，包括：人事權(quán)、財(cái)務(wù)核算權(quán)、教育教學(xué)管理等權(quán)利。
2．獲得報(bào)酬權(quán)。托管機(jī)構(gòu)可以根據(jù)托管協(xié)議的規(guī)定取得報(bào)酬，如托管協(xié)議事先未做出約定的，經(jīng)當(dāng)事人協(xié)商同意，可以做出補(bǔ)充規(guī)定，未作事先或者補(bǔ)充約定，不得收取報(bào)酬。對(duì)于約定的報(bào)酬，經(jīng)當(dāng)事人協(xié)商同意，可以增減其數(shù)額。但如果托管機(jī)構(gòu)違反托管目的處分學(xué)校財(cái)產(chǎn)或者因違背管理職責(zé)，造成重大責(zé)任事故的，在未恢復(fù)原狀或者未予以賠償之前，不得請(qǐng)求給付報(bào)酬。因上述原因托管機(jī)構(gòu)對(duì)第三人所負(fù)債務(wù)或者自己所受到的損失，以其提供的風(fēng)險(xiǎn)保證金承擔(dān)。
3．優(yōu)先受償權(quán)。托管機(jī)構(gòu)在托管過(guò)程中正常支出的費(fèi)用，因托管事務(wù)而對(duì)第三人所負(fù)的債務(wù)，以托管學(xué)校的動(dòng)產(chǎn)承擔(dān)。
4．辭任權(quán)。經(jīng)教育行政主管部門批準(zhǔn)，托管機(jī)構(gòu)可以辭任，但在新的受托人選出前仍然應(yīng)履行管理學(xué)校的職責(zé)。
5．托管機(jī)構(gòu)的其他權(quán)利：
第一，開展面向社會(huì)需要的學(xué)校管理與咨詢業(yè)務(wù)。托管機(jī)構(gòu)根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要和董事會(huì)章程，在堅(jiān)持教育事業(yè)公益性的前提下，可依法承接其他公辦或民辦學(xué)校的管理與咨詢業(yè)務(wù)。由托管機(jī)構(gòu)輸出管理咨詢服務(wù)的其他項(xiàng)目按照市場(chǎng)形式運(yùn)作，可面向社會(huì)和市場(chǎng)開展教育有償服務(wù)。
第二，舉辦業(yè)余學(xué)校。托管機(jī)構(gòu)在所屬學(xué)校內(nèi)部可以舉辦面向社會(huì)的非學(xué)歷教育，包括英語(yǔ)、計(jì)算機(jī)、體育、藝術(shù)等；還可以對(duì)外舉辦各種形式的非學(xué)歷培訓(xùn)。
第三，進(jìn)行教育國(guó)際交流服務(wù)。根據(jù)《中外合作辦學(xué)條例》的精神和其他有關(guān)規(guī)定，托管機(jī)構(gòu)可以開展與國(guó)際著名教育機(jī)構(gòu)的教育項(xiàng)目合作與交流?？梢越M織中外學(xué)生和教師交流；可以組織面向國(guó)際的聯(lián)合課程開發(fā)；可以開展國(guó)際合作的教師、校長(zhǎng)培訓(xùn)；還可以舉辦國(guó)際國(guó)內(nèi)的教育理論與實(shí)踐交流研討會(huì)。
第四，教育規(guī)劃與辦學(xué)設(shè)計(jì)。從學(xué)校營(yíng)運(yùn)的角度，托管機(jī)構(gòu)可以根據(jù)社會(huì)和其他學(xué)校需要，開展教育規(guī)劃設(shè)計(jì)研究與開發(fā)?？梢猿薪訁^(qū)域性教育發(fā)展規(guī)劃的研究任務(wù)；可以幫助指導(dǎo)托管學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)研制學(xué)校發(fā)展規(guī)劃；可以接受社會(huì)委托，開展教育投資的評(píng)估與論證；可以幫助學(xué)校開展課程與教育項(xiàng)目的開發(fā)與研制。
6．有效管理的義務(wù)。托管機(jī)構(gòu)必須恪盡職守，本著誠(chéng)實(shí)信用、謹(jǐn)慎、有效的原則，管理學(xué)校事務(wù)。
7．親自處理的義務(wù)。托管機(jī)構(gòu)在托管期間不得將托管學(xué)校的管理事務(wù)再轉(zhuǎn)托管給其他人。
8．規(guī)范管理的義務(wù)。托管機(jī)構(gòu)應(yīng)建立規(guī)范的管理制度，成立由各方代表組成的董事會(huì)，對(duì)托管學(xué)校的重大方針政策做出決策。董事會(huì)的人員設(shè)置為5或7名，設(shè)董事長(zhǎng)1人，董事若干。董事會(huì)原則一年召開兩次會(huì)議，如有半數(shù)以上的董事提議，可根據(jù)需要召開董事會(huì)。
9．保證的義務(wù)。托管機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)國(guó)家合格學(xué)校的要求提出明確的辦學(xué)目標(biāo)，在達(dá)到政府規(guī)定的合格學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步提高學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平。
10．報(bào)告并公示的義務(wù)：第一，定期報(bào)告。托管機(jī)構(gòu)在每個(gè)學(xué)年度，必須對(duì)有關(guān)學(xué)校的辦學(xué)水平、辦學(xué)質(zhì)量等方面的資料及學(xué)校財(cái)產(chǎn)運(yùn)行情況作出定期報(bào)告，報(bào)教育行政主管部門核準(zhǔn)，并由托管機(jī)構(gòu)向社會(huì)公示，接受社會(huì)的評(píng)價(jià)、監(jiān)督。第二，終止報(bào)告。托管事務(wù)終止后，托管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于終止事由發(fā)生之日起十五日內(nèi)，形成托管期間學(xué)校管理績(jī)效綜合報(bào)告及學(xué)校財(cái)產(chǎn)狀況結(jié)算報(bào)告，報(bào)教育行政主管部門核準(zhǔn)，并由受托人向全社會(huì)公示。
11．規(guī)范收費(fèi)的義務(wù)。托管機(jī)構(gòu)應(yīng)按照政府價(jià)格部門的核準(zhǔn)，規(guī)范收費(fèi)。
12．保障的義務(wù)。托管機(jī)構(gòu)應(yīng)保證學(xué)生在校的健康安全，重視學(xué)生的食品、衛(wèi)生等安全。
13．保證校產(chǎn)不流失的義務(wù)。托管機(jī)構(gòu)對(duì)所受托學(xué)校，要保證國(guó)有資產(chǎn)的不流失。在未經(jīng)政府有關(guān)部門許可的情況下，不得任意改變學(xué)校建筑的結(jié)構(gòu)、功能、布局，以避免造成重大傷害事故。
?。ㄈ┦芤嫒思磳W(xué)校受教育者的權(quán)利與義務(wù)
受益人除了享有教育行政主管部門所享有的知情權(quán)外，還有：
1．建議調(diào)整權(quán)。當(dāng)托管機(jī)構(gòu)及其工作人員管理措施不當(dāng)，造成學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量滑坡時(shí)，可以向托管機(jī)構(gòu)提出調(diào)整管理權(quán)。
2．建議撤銷權(quán)。當(dāng)托管機(jī)構(gòu)及其工作人員違背管理職責(zé)，造成學(xué)校重大責(zé)任事故時(shí)，受益人可以向委托人即教育行政主管部門提出撤銷托管機(jī)構(gòu)托管資格的建議權(quán)。
作者單位：上海市教育科學(xué)研究院民辦教育研究所
(xintuo摘自教育發(fā)展研究)